Para que las COP cumplan las metas climáticas, la ambición nacional debe ir acompañada de la acción local

A medida que se acerca la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (COP31), es comprensible preguntarse si estas conferencias realmente logran resultados o por qué las emisiones globales siguen aumentando después de décadas de negociaciones y consenso científico.

Son preguntas válidas. Aunque se puede cuestionar que las COP y el Acuerdo de París no hayan logrado impulsar cambios transformadores, sin ellos la ambición climática actual sería mucho menor. Pero la ambición, por sí sola, no reduce las emisiones, fortalece la resiliencia ni mejora la vida de las personas. Lo que la hace posible es llevarla a la práctica.

Cada vez más, el desafío de la acción climática no radica en la falta de soluciones, tecnologías o incluso financiamiento disponible, sino en la brecha entre la ambición nacional y la implementación local. En las ciudades, los estados y las regiones se implementan muchas de las acciones climáticas, se toman decisiones sobre infraestructura y se viven tanto los impactos del cambio climático como los beneficios de las soluciones que hacen los territorios más saludables y resilientes. Sin embargo, la política climática global sigue centrada en los gobiernos nacionales y deja a las ciudades, los estados y las regiones sin voz ni financiamiento para acelerar la acción climática.

Cerrar esta brecha de implementación puede ser una de las mayores oportunidades para acelerar los avances climáticos a gran escala, especialmente en las ciudades, en donde vive más de la mitad de la población mundial. Esto permitiría contar con un aire más limpio, economías más sólidas, mayor resiliencia y mejores condiciones de vida para las personas y las comunidades.

La representación local es solo el comienzo

En los últimos años se han logrado avances importantes en la inclusión de las ciudades, los estados y las regiones en los procesos nacionales de planificación climática. La proporción de planes climáticos nacionales, conocidos como contribuciones determinadas a nivel nacional (NDC, por sus siglas en inglés), que incorporan de manera sólida los temas urbanos aumentó significativamente: pasó del 49 % en el ciclo anterior de revisión al 80 % en las actualizaciones más recientes (NDC 3.0). Este cambio, impulsado en parte por la colaboración con los gobiernos regionales y locales, sugiere que los países reconocen cada vez más que el cumplimiento de las metas climáticas globales depende de la implementación local.

Los planes nacionales de adaptación (PNA), que al igual que las NDC forman parte del proceso de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, también reflejan un mayor reconocimiento de la gobernanza multinivel en su diseño. Hasta agosto de 2026, los 79 países que habían presentado estos planes incluían referencias a autoridades municipales, estatales o regionales, de acuerdo con un análisis de la Red Global de Planes Nacionales de Adaptación.

Pero la representación por sí sola no es suficiente. Muchas de las acciones de las que dependen estos planes se llevan a cabo en las ciudades, los estados y las regiones: sistemas de transporte, edificaciones, gestión de residuos, ordenamiento territorial, protección frente a inundaciones, infraestructura verde y buena parte de la transición energética. Las zonas urbanas generan la mayor parte de las emisiones globales relacionadas con la energía, y los impactos del cambio climático, desde el calor extremo hasta las inundaciones, se sienten de manera más directa en el ámbito local.

Esto pone de manifiesto una realidad fundamental que la gobernanza climática global no siempre ha logrado incorporar: aunque los gobiernos nacionales establecen las metas climáticas, son las ciudades, los estados y las regiones las que suelen determinar si estas se cumplen.

Chile muestra cómo puede funcionar esto en la práctica. Con la meta de alcanzar la neutralidad climática para 2050, su Ley Marco de Cambio Climático de 2022 distribuyó las responsabilidades de implementación entre 17 ministerios y otorgó facultades a los gobiernos locales para desarrollar políticas climáticas adaptadas a sus territorios. Se crearon comités regionales de cambio climático en las 16 regiones del país para formular e implementar políticas climáticas locales, y se otorgaron competencias formales a los gobiernos municipales para su implementación. De manera similar, Colombia elaboró su NDC de 2025 con la participación activa de ciudades y comunidades, y se comprometió a incluir formalmente a los gobiernos locales tanto en los procesos de planificación climática como en la implementación de medidas de mitigación y adaptación.

Gobernanza multinivel: el vínculo que falta para pasar a la implementación

El cambio climático suele plantearse como un desafío de financiamiento o de tecnología. Sin embargo, cada vez más es también un reto de gobernanza.

Tomemos como ejemplo la COP31. La presidencia de Turquía ha identificado la transición hacia energías limpias, el objetivo de cero residuos y la reducción de metano, y la resiliencia de ciudades al clima entre los temas prioritarios de su agenda de acción. Aunque cada uno responde a un desafío distinto, su éxito dependerá de una colaboración efectiva entre los gobiernos nacionales y locales.

Consideremos la transición hacia energías limpias. La mayoría de las ciudades tiene poco control sobre cómo se genera la electricidad o cómo se financian las redes eléctricas nacionales, pero desempeña un papel fundamental para hacer posible esta transición. Las ciudades impulsan la electrificación de las edificaciones y el transporte, modernizan la infraestructura que ha quedado obsoleta y contribuyen a gestionar la creciente demanda de energía. La planificación entre los distintos niveles de gobierno permite coordinar la generación, la distribución, la transmisión, el almacenamiento y la recarga eléctrica. Así, la nueva demanda de los vehículos eléctricos, las bombas de calor y los centros de datos puede atenderse con energía limpia, sin sobrecargar la red. Sin esta coordinación, las metas energéticas nacionales pueden perder rápidamente su conexión con las condiciones reales de implementación en los territorios.

Entre 1990 y 2020, Dinamarca aumentó la participación de las energías renovables en la generación de electricidad, pasando del 3 % a más del 80 %, lo que demuestra el potencial de una gobernanza climática multinivel efectiva. El Gobierno nacional estableció acuerdos energéticos entre distintos partidos que dieron estabilidad a las políticas más allá de los ciclos electorales, mientras que la Agencia Danesa de Energía coordinó el desarrollo de la energía eólica marina. Los gobiernos municipales conservaron sus competencias de planificación sobre los proyectos eólicos terrestres, y la legislación nacional exigió a los desarrolladores ofrecer a los residentes locales una participación de al menos el 20 % en la propiedad de los proyectos. Esto permitió que las comunidades compartieran directamente los beneficios de la transición. En conjunto, estas funciones complementarias articularon la ambición nacional, la toma de decisiones locales y el respaldo ciudadano, y ayudaron a convertir las metas de energía limpia en resultados a gran escala.

La misma dinámica se observa también en el transporte. Los gobiernos nacionales establecen las normas para los vehículos y la infraestructura de recarga, e inciden en la forma en que el financiamiento llega a los gobiernos regionales y locales. Por su parte, las decisiones sobre uso del suelo, zonificación, transporte público y movilidad urbana se toman en el ámbito local. Ningún nivel de gobierno puede reducir por sí solo las emisiones del transporte.

La transición de India hacia los buses eléctricos demuestra por qué. Aunque las ciudades eran responsables de comprar y operar los buses, los avances solo se aceleraron cuando el apoyo del Gobierno nacional ayudó a superar las barreras financieras y de contratación. Al combinar subsidios, contratos estandarizados y la demanda conjunta de varias ciudades, India redujo los costos y creó las condiciones para un programa nacional que busca poner en circulación 50.000 buses eléctricos para 2030.

De manera similar, el objetivo de cero residuos y la reducción de metano requieren articular la política nacional con la implementación local. La recolección de residuos, el reciclaje, el compostaje y la gestión de rellenos sanitarios son funciones municipales, mientras que las políticas, las normas y el financiamiento que permiten prestar estos servicios a gran escala suelen establecerse a nivel nacional.

Camerún ofrece un ejemplo de un compromiso nacional diseñado para implementarse en el ámbito local. Su NDC 3.0 establece una meta concreta: que, para 2035, cada una de sus principales ciudades cuente con rellenos sanitarios técnicamente diseñados que capturen al menos el 70 % del metano que generan.

Estos ejemplos ilustran una realidad más amplia: muchas de las acciones necesarias para cumplir las metas climáticas se implementan localmente, mientras que las políticas, las regulaciones y el financiamiento que las hacen posibles se establecen a nivel nacional. Cuando estos sistemas están desconectados, la implementación se ralentiza, las inversiones se estancan y las metas climáticas siguen fuera de alcance. Cuando están articulados, es mucho más probable que la ambición se traduzca en resultados.

Financiamiento: más que una brecha de recursos

Sin duda, hay una brecha importante entre las inversiones necesarias para cumplir las metas climáticas globales y los recursos que actualmente se destinan a ellas. Algunas estimaciones indican que la brecha de financiamiento de infraestructura climática urbana se sitúa entre 4,1 y 5 billones de dólares al año.

Pero el desafío no siempre es la falta de capital. En muchos casos, hay financiamiento disponible. Una parte importante de esta brecha responde a la escasez de proyectos listos para recibir inversión. Con demasiada frecuencia, los proyectos locales viables enfrentan dificultades para avanzar en sistemas fragmentados de preparación de proyectos, obtener garantías o cumplir los requisitos que exigen los inversionistas antes de comprometer recursos.

Como resultado, el financiamiento climático suele quedar atrapado en el mismo cuello de botella que afecta a la implementación de la acción climática en general: la brecha entre los marcos nacionales y la ejecución local.

Cómo pueden los gobiernos aumentar el financiamiento para la acción climática local

El informe “Cómo pueden los gobiernos nacionales aumentar el financiamiento para la acción climática subnacional” explica cómo estos gobiernos pueden ayudar a los gobiernos locales y regionales a acceder a recursos para la acción climática, conectando las necesidades locales de inversión con la oferta de capital.

Los gobiernos regionales y locales suelen enfrentar dificultades para cumplir los requisitos de acceso a préstamos o desarrollar proyectos de una escala suficiente para atraer inversionistas. Sin embargo, los gobiernos nacionales pueden ayudar a superar estas barreras estructurales mediante la creación de marcos de endeudamiento soberano y otras políticas que estimulen el flujo de inversiones. Sin una articulación con el nivel nacional, los compromisos climáticos regionales y locales asumidos a través de las NDC y los PNA suelen carecer de una vía directa de financiamiento.

Este desafío se observa en todo el mundo. Un análisis del Banco Mundial encontró que, hasta 2023, solo 35 de las 100 ciudades más grandes de los países en desarrollo habían emitido bonos municipales. El problema no era la falta de prioridades climáticas ni de necesidades de inversión, sino las condiciones institucionales y financieras necesarias para atraer financiamiento.

De acuerdo con ese estudio, la capacidad de un municipio para atraer financiamiento depende de que pueda ejecutar efectivamente el proyecto financiado, cuente con ingresos suficientes para cubrir el pago del capital y los intereses de la deuda, y disponga de registros financieros sólidos que permitan a los prestamistas evaluar el riesgo de incumplimiento. La articulación con el nivel nacional puede ayudar a cerrar esta brecha mediante instrumentos específicos: combinar financiamiento público y privado con mecanismos que mejoren las condiciones crediticias, establecer cuentas de garantía separadas y destinadas exclusivamente al pago de la deuda, y crear mecanismos de financiamiento conjunto que agrupen proyectos pequeños hasta alcanzar una escala viable. Al alinear las prioridades climáticas nacionales y locales, los gobiernos pueden estructurar los flujos de ingresos de una ciudad, un estado o una región de manera que los prestamistas puedan evaluarlos y determinar las condiciones del crédito.

El programa de Financiamiento de la Acción Climática Liderada Localmente de Kenia (FLLoCA, por sus siglas en inglés) muestra cómo funciona este principio en la práctica. El programa canaliza el financiamiento climático directamente hacia los gobiernos de los condados, en lugar de hacerlo a través del Gobierno nacional. Los condados reciben subvenciones basadas en su desempeño para planificar e implementar proyectos locales de resiliencia climática. La asignación de recursos está vinculada al cumplimiento de criterios de gobernanza climática.

En el condado de Bomet, estos recursos se han utilizado para garantizar un acceso confiable al agua a hogares que antes carecían de infraestructura formal, mientras que otros condados han invertido en sistemas de energía solar que fortalecen tanto el acceso a la energía como la resiliencia climática. Al combinar el financiamiento nacional con la planificación liderada por los condados y la toma de decisiones comunitaria, FLLoCA demuestra cómo el financiamiento climático puede llegar a las personas y los territorios que más lo necesitan.

De la ambición a la implementación

Si las primeras tres décadas de las COP se centraron, en gran medida, en construir la ambición climática, la siguiente etapa debe enfocarse en hacerla realidad con la urgencia y a la escala que el mundo necesita.

Los ejemplos de Chile, Colombia, Dinamarca, India, Camerún y Kenia muestran que cumplir las metas climáticas nacionales requiere soluciones locales respaldadas por políticas nacionales, marcos de financiamiento y condiciones regulatorias adecuadas. Ya sea en energía limpia, transporte, gestión de residuos, adaptación o financiamiento climático, el éxito depende cada vez más de la colaboración entre los distintos niveles de gobierno.

Afortunadamente, esta colaboración está ganando impulso. Desde su lanzamiento en la COP28, la Coalición para Alianzas Multinivel de Alta Ambición para la Acción Climática (CHAMP, por sus siglas en inglés), cuya secretaría está a cargo de WRI, ha crecido hasta reunir a 80 gobiernos nacionales y a la Unión Europea. Todos se han comprometido a fortalecer la colaboración con las ciudades, los estados y las regiones en la planificación, el financiamiento y la implementación de estrategias climáticas.

La oportunidad ahora es pasar del reconocimiento a la implementación. Las ciudades, los estados y las regiones tienen una presencia cada vez mayor en los planes climáticos y los procesos internacionales. El siguiente paso es garantizar que cuenten con las alianzas, el apoyo institucional y el financiamiento necesarios para contribuir a hacer realidad esos planes.

Se espera que el próximo Informe Especial sobre Cambio Climático y Ciudades del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés), previsto para comienzos de 2027, aporte la evidencia más sólida hasta la fecha sobre cómo las ciudades pueden contribuir a cerrar tanto la brecha de ambición como la de implementación. Sus hallazgos también deberían servir de insumo para la evaluación técnica del segundo Balance Mundial (GST 2, por sus siglas en inglés), que forma parte del proceso del Acuerdo de París para evaluar los avances colectivos cada cinco años y que ayudará a identificar prioridades locales para la acción climática futura.

Para que las COP cumplan las metas climáticas, deben reconocer plenamente cuánto depende su éxito de la acción local. Esto determinará si la ambición climática se queda en el papel o se traduce en la transformación más rápida, resiliente e inclusiva que el mundo necesita con urgencia.