En 2009, los países desarrollados se comprometieron a movilizar colectivamente 100 mil millones de dólares anuales para el 2020, con el objetivo de apoyar la acción climática en los países en desarrollo. Según la OCDE, esta meta se alcanzó por primera vez en 2022, dos años después de la fecha prevista. Ahora, los negociadores están trabajando en una nueva meta, con una ambición aún mayor.

Cuando los países firmaron el Acuerdo de París en 2015, decidieron establecer una "nueva meta colectiva y cuantificada de financiamiento climático" (NCQG, por sus siglas en inglés) para sustituir la meta existente de 100 mil millones de dólares anuales. Se espera que la NCQG sea adoptada este año en la COP29 en Azerbaiyán.

Este nuevo objetivo financiero canalizará mayores fondos hacia la acción climática, que es urgentemente necesaria en los países en desarrollo. Apoyará la implementación de soluciones de baja emisión de carbono y resilientes al clima en sectores como energía, transporte, agricultura y otros sistemas vitales. Al aumentar el apoyo financiero, debería permitir a los países en desarrollo intensificar sus ambiciones climáticas en la próxima ronda de las Contribuciones Nacionalmente Determinadas (NDC, por sus siglas en inglés) que deben realizarse en 2025.

Sin embargo, las deliberaciones sobre esta nueva meta han avanzado lentamente hasta la fecha. Los negociadores aún no han alcanzado un consenso sobre cuestiones clave, desde el monto en dólares del objetivo hasta quiénes deberían contribuir.

A continuación, se detallan los siete elementos clave de la NCQG con los que los negociadores tendrán que lidiar antes y durante la COP29:

1. Establecer un objetivo ambicioso que atienda las necesidades de financiamiento climático de los países en desarrollo

La meta de los 100 mil millones de dólares no se basó en las necesidades reales. Fue, más bien, un compromiso político que reconocía la responsabilidad de los países desarrollados de brindar apoyo financiero a los países en desarrollo. La NCQG será diferente: las Partes ya han acordado que la nueva meta deberá tener en cuenta las necesidades y prioridades de los países en desarrollo para enfrentar la crisis climática. Pero los negociadores aún no han decidido cómo se logrará esto.

Las investigaciones indican que los países en desarrollo necesitan billones de dólares anualmente para combatir el cambio climático y mitigar sus impactos. Un informe encontró que los requisitos financieros detallados en las NDC de los países suman entre 58 y 59 billones de dólares en total para 2030. Otras estimaciones elevan este costo entre 78 y 136 billones de dólares para el mismo período.

Estas estimaciones globales (que incluyen todas las fuentes de financiamiento, tanto nacionales como internacionales) indican una necesidad de al menos un billón de dólares anuales. De manera similar, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo estima que se necesitan flujos financieros anuales de 155 billones de dólares para 2030 (las diferencias en estas cifras se deben a la inclusión de diferentes sectores y/o modelos climáticos).

Por su parte, el Grupo Independiente de Expertos de Alto Nivel sobre Financiamiento Climático (IHLEG) sugiere que los mercados emergentes y los países en desarrollo, excluida China, necesitan invertir y gastar cerca de 2,4 billones de dólares al año para 2030 para cumplir con los objetivos climáticos y naturales. Esto es cuatro veces lo que se invierte actualmente. El IHLEG indica que alrededor de un billón de dólares anuales de estos fondos deberán provenir de fuentes de financiamiento internacionales. Aproximadamente la mitad provendría del sector público (incluido el financiamiento bilateral, multilateral y de otros tipos de financiamiento para el desarrollo, así como financiamiento innovador), mientras que la otra mitad sería movilizada por inversiones del sector privado.

Algunos países ya han propuesto montos específicos para la NCQG. Por ejemplo, India y el Grupo Árabe han solicitado que los países desarrollados proporcionen alrededor de un billón de dólares anuales a los países en desarrollo.

Las decisiones sobre otros elementos clave de la nueva meta, como el plazo, los contribuyentes y las áreas climáticas que serán financiadas, ayudarán finalmente a determinar el monto total de financiamiento de la nueva meta.

Setting an Ambitious Target that Meets Developing Countries' Climate Finance Needs
La planta geotérmica de Olkaria, que ayuda a abastecer a Kenia con energía limpia y renovable, fue financiada en parte por bancos internacionales de desarrollo. La financiación de los países desarrollados es fundamental para ampliar la energía limpia y otras soluciones climáticas en los países en desarrollo. Foto de IRENA/Flickr

2. Determinar qué países deberían contribuir al nuevo objetivo financiero

La responsabilidad de alcanzar el objetivo de los 100 mil millones de dólares recae en los países desarrollados, definidos en este caso como los 24 países que eran miembros de la OCDE en 1992, cuando se firmó la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC). Sin embargo, algunos países desarrollados argumentan que el mundo ha cambiado mucho en las últimas tres décadas. Sostienen que ahora más naciones son capaces de contribuir a una meta global y, además, tienen la responsabilidad de hacerlo en función de sus contribuciones a las emisiones de gases de efecto invernadero.

Por otro lado, muchos países en desarrollo argumentan que no existe un mandato legal para discutir quiénes deben contribuir al objetivo. Afirman que los contribuyentes ya están definidos en el artículo 9 del Acuerdo de París y en la CMNUCC. Ambos documentos establecen que los países desarrollados tienen la responsabilidad de proporcionar financiamiento climático a los países en desarrollo.

Los países desarrollados han sugerido varios indicadores para evaluar quién puede y debe contribuir a la NCQG. Por ejemplo, la capacidad de los países para contribuir podría analizarse en función de su capacidad de pago (ingresos) y su responsabilidad histórica ante el cambio climático (emisiones). Cada indicador podría medirse mediante una variedad de métricas, como emisiones acumuladas frente a emisiones per cápita o ingreso nacional bruto con o sin paridad de poder adquisitivo.

Quiénes lideren la lista dependerá de qué factores se prioricen. Por ejemplo, China es hoy el mayor emisor de gases de efecto invernadero si se calculan las emisiones históricas anuales del país en su conjunto, pero cae al puesto 20 si se calculan las emisiones per cápita. Mientras tanto, los seis países con las emisiones per cápita actuales más altas corresponden a países del Medio Oriente, ubicándose por encima de todos los países desarrollados que actualmente se consideran países del Anexo II (contribuyentes). Sin embargo, estos países ocupan un lugar más bajo en cuanto a emisiones totales debido a su menor tamaño.

Los países desarrollados también se preguntan quién debería recibir los fondos. Quieren adaptar el apoyo a los países más vulnerables a los impactos climáticos o a aquellos con los compromisos de acción climática más ambiciosos. Mientras tanto, los países en desarrollo han reiterado que todos deberían ser elegibles para recibir financiamiento que permita la implementación de sus NDC y Planes Nacionales de Adaptación.

3. Elegir un plazo adecuado

Otro tema en debate es el período de tiempo que cubrirá la nueva meta de financiamiento climático, es decir, cuánto tiempo tendrán los países desarrollados para cumplir con el objetivo. El plazo que elijan los negociadores influirá en el tamaño de la nueva meta y en la forma de monitorear el progreso. La mayoría de los países han expresado la necesidad de tener fechas claras de inicio y fin, con plazos propuestos que varían de cinco a 10 o 20 años. Cada opción tiene sus pros y contras.

Un marco temporal de cinco años podría vincular más estrechamente la NCQG con los procesos de las NDC y el Balance Global (GST, por sus siglas en inglés) del Acuerdo de París, que se ejecutan en ciclos de cinco años. Por ejemplo, la próxima ronda de la NCQG podría basarse en la última ronda de actualizaciones de las NDC en 2025 y el segundo GST en 2028.

Un marco temporal más largo, ya sea de 10 a 20 años, podría proporcionar a los países una mayor estabilidad y previsibilidad en cuanto a las metas a alcanzar. No obstante, un plazo más lejano hace que sea más difícil proyectar cuánto financiamiento se necesitará, teniendo en cuenta la inflación, los costos cambiantes de la tecnología y los impactos climáticos futuros.

Una solución a estos desafíos podría ser incorporar ciclos de revisión provisionales (por ejemplo, cada cinco años) dentro de un marco temporal de mediano o largo plazo. Esto podría ofrecer la estabilidad y previsibilidad de un plazo más largo, manteniendo al mismo tiempo cierta flexibilidad para ayudar a adaptarse a las necesidades y prioridades cambiantes de los países en desarrollo. Sin embargo, reabrir las negociaciones sobre la NCQG durante los ciclos de revisión podría causar retrasos y añadir complejidad.

4. Abordar los tres pilares de la acción climática: adaptación, mitigación y pérdidas y daños

El objetivo de los 100 mil millones de dólares cubre actividades relacionadas con el clima en dos categorías: mitigación (esfuerzos para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero) y adaptación (esfuerzos para desarrollar resiliencia a los impactos climáticos). Sin embargo, incluso con una mayor acción para frenar el cambio climático y generar resiliencia, los países seguirán enfrentando pérdidas y daños por impactos climáticos que ya están aquí. "Pérdidas y daños" se refiere a los impactos que van más allá de lo que las comunidades pueden adaptarse, como la pérdida de hogares y vidas durante tormentas severas.

Addressing All Three Pillars of Climate Action: Adaptation, Mitigation and Loss and Damage
Las inundaciones inundan las calles y los edificios de Novo Hamburgo (Brasil) en mayo de 2024. A medida que los desastres provocados por el clima continúan intensificándose, los países necesitan más fondos para cubrir pérdidas y daños a fin de abordar los impactos a los que no pueden adaptarse de manera realista. Foto de Cid Guedes/iStock

Aún se debate si la NCQG incluirá o no las pérdidas y daños. Los negociadores de los países en desarrollo, en particular, sugieren que la NCQG debería cubrir las pérdidas y daños, además de la mitigación y la adaptación. Recomiendan crear submetas tanto para la adaptación como para las pérdidas y daños, para garantizar que estas áreas reciban el financiamiento adecuado.

El primer Balance Mundial mostró que los países en desarrollo enfrentan un desafío significativo para financiar las pérdidas y daños. Se estima que los costos económicos por sí solos alcanzarán entre 447 mil millones y 894 mil millones de dólares anuales para 2030, sin tener en cuenta las pérdidas y daños no económicos, como la pérdida de patrimonio cultural. El Balance Global "insta" a los países desarrollados y "alienta" a otros países a brindar apoyo para actividades relacionadas con las pérdidas y daños. Muchas evaluaciones de las necesidades globales de financiamiento climático, incluidas las del IHLEG, ya incluyen pérdidas y daños en sus estimaciones.

No obstante, los países desarrollados argumentan que el financiamiento de pérdidas y daños es voluntario y se considera una esfera separada en el proceso de negociación.

5. Definir el alcance de la NCQG y su relación con el artículo 2.1(c) del Acuerdo de París

El artículo 9 del Acuerdo de París reconoce que los países desarrollados son los principales responsables de proveer financiamiento climático a los países en desarrollo. Pero el Acuerdo también incluye otra meta de financiamiento, el Artículo 2.1(c), que exige que todos los países hagan "los flujos financieros consistentes con un camino hacia bajas emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) y un desarrollo resiliente al clima". Los países ya han decidido que la NCQG tendrá como objetivo contribuir al logro del Artículo 2.1(c) de alguna manera. La pregunta ahora es cómo.

Una alineación más amplia de los flujos financieros requerirá el compromiso de todos los gobiernos para cambiar tanto las finanzas internacionales como los recursos públicos y privados internos. Los países desarrollados tienden a enfatizar que la NCQG debería reconocer esta responsabilidad de todas las partes, incluidos los países en desarrollo, de alguna manera. Mientras tanto, los países en desarrollo generalmente argumentan que este 'alineamiento de flujos' más amplio no es parte de las negociaciones de la NCQG y debe discutirse en negociaciones separadas centradas específicamente en el Artículo 2.1(c).

Un camino a seguir, apoyado principalmente por los países desarrollados, implica incorporar el compromiso central de la NCQG dentro de un compromiso más amplio de todas las partes para trabajar en alinear todos los flujos financieros con los objetivos del Acuerdo de París. La capa interna consistiría en fondos proporcionados por los países desarrollados, junto con cualquier nuevo contribuyente a un grupo de receptores (potencialmente un subconjunto de países en desarrollo). La capa exterior, denominada "objetivo de inversión global", apuntaría a involucrar a todos los países trabajando juntos para cambiar los sistemas financieros. Aún se está debatiendo cómo se verá esto en la práctica.

Defining Scope of the NCQG and Its Relationship to Article 2.1(c) of the Paris Agreement

6. Diseñar la NCQG para apoyar el financiamiento climático de alta calidad

Más allá de la cantidad de financiamiento que se aporte a la NCQG, la calidad de dicho financiamiento también es importante. Los mecanismos de financiamiento climático de "alta calidad" aseguran que los fondos se utilicen de la manera más efectiva y eficiente posible.

Las Partes han enfatizado que la NCQG debería considerar:

  • Concesionalidad: El financiamiento concesional es aquel que se proporciona con tasas y condiciones más atractivas en comparación con el mercado. Esto es particularmente relevante cuando aproximadamente la mitad de los 50 países más vulnerables ante los impactos climáticos a nivel mundial están en riesgo de sobreendeudamiento, lo que restringe su acceso a financiamiento a tasas de mercado. El IHLEG ha declarado que es necesario quintuplicar el financiamiento concesional para 2030. Esto incluye no solo financiamiento concesional bilateral, sino también fondos de mercados de carbono de alta integridad (de cumplimiento y voluntarios), recanalización de derechos especiales, tributación internacional y filantropía, incluso del sector empresarial. Los países en desarrollo están pidiendo más financiamiento en condiciones favorables en comparación con lo que recibieron bajo la meta de los 100 mil millones de dólares, especialmente para la adaptación.
  • Accesibilidad: La accesibilidad se refiere a la facilidad con la que los países pueden acceder al financiamiento climático internacional, tanto público como privado. Muchos países en desarrollo han señalado que los procesos actuales son complejos y requieren mucho tiempo, especialmente para el financiamiento que pasa a través de instituciones multilaterales, como los fondos internacionales para el clima o los bancos multilaterales de desarrollo. Piden que la NCQG incluya un compromiso para garantizar que el financiamiento sea más accesible. Esto podría implicar, por ejemplo, una mayor coordinación de los donantes a nivel nacional, una mejor armonización de las normas, menores costos de transacción, menores tiempos de procesamiento y desembolsos oportunos.
  • Predictibilidad: Los negociadores de los países en desarrollo enfatizan que una NCQG exitosa debe ser predecible, con metas financieras y cronogramas claros y cuantificados. Sostienen que conocer la cantidad de financiamiento disponible, cuándo se desembolsará y a través de qué posibles instrumentos financieros, permite a los beneficiarios planificar mejor la implementación de sus inversiones relacionadas con el clima, en línea con las políticas nacionales y los compromisos internacionales.
  • Efectividad: Los países desarrollados destacan la importancia de utilizar los fondos "eficazmente", es decir, para fines relacionados con el clima que generen un impacto medible. Subrayan que los fondos deben utilizarse para los fines climáticos previstos y que deben generar impactos claros sobre la resiliencia y las emisiones. Sin embargo, medir la eficacia sigue siendo un desafío.

7. Implementar procesos transparentes para monitorear el progreso

Cuando se acordó la meta de los 100 mil millones de dólares en 2009, no existía un mecanismo institucionalizado para responsabilizar a los países desarrollados de su cumplimiento. Esto provocó una gran frustración entre los países en desarrollo cuando la meta no se alcanzó a tiempo.

En la COP26, llevada a cabo en 2021, el Comité Permanente de Finanzas (SCF, por sus siglas en inglés) de la CMNUCC recibió la tarea de evaluar el progreso hacia la meta de los 100 mil millones de dólares. Es probable que la nueva meta de financiamiento climático incorpore tales mecanismos de monitoreo desde el principio. Los países coinciden en que el reporte de la NCQG podría aprovechar los instrumentos existentes dentro del Acuerdo de París, específicamente el Marco de Transparencia Reforzado (ETF, por sus siglas en inglés).

De acuerdo con las Modalidades, Procedimientos y Directrices del ETF, los países desarrollados deberán proporcionar información sobre el apoyo financiero, incluidos los supuestos, metodologías y definiciones subyacentes utilizados en sus reportes. Este marco permitiría a la comunidad internacional, incluidos los países receptores, monitorear el progreso hacia la nueva meta y tratar de hacer que los contribuyentes rindan cuentas de sus compromisos. También podría proporcionar un marco en el que quienes proporcionan financiamiento climático fuera de la NCQG (por ejemplo, a través de los bancos multilaterales de desarrollo y de manera bilateral) puedan informar sus contribuciones. Esto podría permitir tener un panorama general más claro y predecible de los flujos de financiamiento.

Para que esto funcione, las Partes del Acuerdo de París deben adoptar un mandato que autorice al ETF monitorear los flujos hacia la nueva meta de financiamiento climático. Además, el SCF podría encargarse de desarrollar reportes de progreso sobre la NCQG, como se le encomendó para la meta de los 100 mil millones de dólares. Los países en desarrollo también han sugerido que debería haber mayor claridad sobre lo que se puede reportar como financiamiento climático bajo la NCQG.

Llegar a un acuerdo sobre la NCQG en la COP29 es crucial para desbloquear una acción climática más ambiciosa

La NCQG final debe incluir un compromiso financiero ambicioso y factible. Debería establecer reglas claras que definan quién contribuirá, con qué propósito, durante qué período y cómo se monitoreará el progreso.

Reaching Agreement on the NCQG at COP29 is Crucial to Unlocking More Ambitious Climate Action

 

Estas negociaciones no son sencillas; cada elemento bajo debate técnico conlleva sus propios desafíos políticos. Pero hay posibles caminos a seguir.

Uno de los desafíos de la NCQG es que las negociaciones han sacado a la luz una serie de temas complejos, no todos los cuales pueden abordarse en el contexto de la NCQG. Algunas decisiones relevantes para la nueva meta deberán tomarse fuera de las negociaciones de la CMNUCC, incluso en foros como el G20 y a través de los mecanismos de gobernanza de los fondos climáticos, los bancos de desarrollo y otras instituciones financieras de desarrollo. En estos espacios, se pone mayor énfasis en la necesidad de integrar el financiamiento y la implementación del clima, el desarrollo y la naturaleza. Pero el texto negociado de la NCQG puede proporcionar una guía y dirección claras.

Esta es una oportunidad fundamental para que los países reconozcan los desafíos, aprovechen lo que han aprendido de la meta de los 100 mil millones de dólares y garanticen que una mayor inversión climática vaya de la mano con el desarrollo sostenible y la erradicación de la pobreza.

En última instancia, aumentar el financiamiento para el clima y el desarrollo es clave para asegurar que los países en desarrollo puedan asumir compromisos climáticos más ambiciosos y hacer frente a las pérdidas y los daños. La adopción de una NCQG sólida en la COP29 sentará las bases para reconstruir y fortalecer la confianza en el sistema internacional de financiamiento climático, promoviendo la solidaridad entre los países desarrollados y en desarrollo en un momento crítico para la acción climática.